Políticas y gestión ambiental
La evidencia del deterioro ambiental y de sus implicaciones negativas sobre la salud, la economía y la calidad de vida determinó una secuencia de respuestas institucionales cada vez más ambiciosas e integrales, en búsqueda de una gestión ambiental apropiada. Así, gradualmente se han concretado políticas públicas y una amplia gama de iniciativas por parte de la sociedad civil.
Una de las dificultades iniciales para la consolidación de la gestión ambiental ha sido la comprensión del medio ambiente como una totalidad de extraordinaria complejidad. En efecto, los componentes de nuestros ecosistemas interactúan entre sí y con las actividades humanas, las cuales modifican el medio ambiente al transformar el paisaje, extraer elementos y materias primas necesarias para los procesos productivos e incorporar residuos a la atmósfera, a los suelos o a los cuerpos de agua. La vegetación, y en particular su componente forestal, alberga diversidad biológica, fija o retiene el suelo, regula los ciclos hidrológicos e incide en el clima local, entre otras funciones. Los recursos pesqueros dependen de las condiciones de las aguas terrestres o marinas en las que se desarrollan. Las interacciones son múltiples y se presentan a escalas que se extienden de lo global a lo local.
Nuestra capacidad colectiva para incidir en la evolución del medio ambiente y de los recursos naturales está determinada por factores y procesos institucionales que se desarrollan en cuatro planos:
Aspectos culturales: evolución del conocimiento científico, cultura, conciencia colectiva, organización de la sociedad, participación social.
Aspectos normativos: desarrollo de legislación nacional o local, incluyendo normas técnicas.
Aspectos político-administrativos: estructuras de gobierno, definición de competencias, articulación entre órdenes de gobierno.
Aspectos internacionales: desarrollo de un orden jurídico global, instituciones multilaterales y mecanismos internacionales de cooperación y financiamiento.
Cada uno de estos planos presenta su propia dinámica institucional, estructural y funcional, que interactúa con la de los demás para definir, impulsar o frenar en la práctica las correspondientes políticas públicas.
Una de las dificultades iniciales para la consolidación de la gestión ambiental ha sido la comprensión del medio ambiente como una totalidad de extraordinaria complejidad. En efecto, los componentes de nuestros ecosistemas interactúan entre sí y con las actividades humanas, las cuales modifican el medio ambiente al transformar el paisaje, extraer elementos y materias primas necesarias para los procesos productivos e incorporar residuos a la atmósfera, a los suelos o a los cuerpos de agua. La vegetación, y en particular su componente forestal, alberga diversidad biológica, fija o retiene el suelo, regula los ciclos hidrológicos e incide en el clima local, entre otras funciones. Los recursos pesqueros dependen de las condiciones de las aguas terrestres o marinas en las que se desarrollan. Las interacciones son múltiples y se presentan a escalas que se extienden de lo global a lo local.
Nuestra capacidad colectiva para incidir en la evolución del medio ambiente y de los recursos naturales está determinada por factores y procesos institucionales que se desarrollan en cuatro planos:
Aspectos culturales: evolución del conocimiento científico, cultura, conciencia colectiva, organización de la sociedad, participación social.
Aspectos normativos: desarrollo de legislación nacional o local, incluyendo normas técnicas.
Aspectos político-administrativos: estructuras de gobierno, definición de competencias, articulación entre órdenes de gobierno.
Aspectos internacionales: desarrollo de un orden jurídico global, instituciones multilaterales y mecanismos internacionales de cooperación y financiamiento.
Cada uno de estos planos presenta su propia dinámica institucional, estructural y funcional, que interactúa con la de los demás para definir, impulsar o frenar en la práctica las correspondientes políticas públicas.
Gobierno y medio ambiente
La incorporación del medio ambiente a la esfera de competencias del Estado y, por tanto, el establecimiento de una gestión pública del medio ambiente, es un hecho relativamente tardío en todas partes del mundo.
En los países de América Latina, incluido México, dicha incorporación es consecuencia de una tendencia hacia la progresiva ampliación de los objetivos sociales que asume el Estado, sobre la base de que sólo de esta forma se podría garantizar que ellos se alcancen.
La protección del medio ambiente y en general el impulso al desarrollo sustentable pasaron a formar parte de las funciones del Estado tan sólo en las décadas más recientes, en el momento en que se generalizó la convicción de que para revertir la situación de deterioro ambiental que se estaba creando eran necesarias medidas de largo alcance.
La inclusión de la temática ambiental a la esfera de la gestión pública ha representado un desafío que hasta la fecha ningún país puede considerar superado a plena satisfacción. La eficiencia de la gestión ambiental depende en gran medida de que el sistema administrativo facilite el manejo de los componentes del medio ambiente, de manera que se preserve el delicado equilibrio que se establece entre ellos y que hace posible la existencia y el desarrollo de los procesos vitales y productivos.
En los países de América Latina, incluido México, dicha incorporación es consecuencia de una tendencia hacia la progresiva ampliación de los objetivos sociales que asume el Estado, sobre la base de que sólo de esta forma se podría garantizar que ellos se alcancen.
La protección del medio ambiente y en general el impulso al desarrollo sustentable pasaron a formar parte de las funciones del Estado tan sólo en las décadas más recientes, en el momento en que se generalizó la convicción de que para revertir la situación de deterioro ambiental que se estaba creando eran necesarias medidas de largo alcance.
La inclusión de la temática ambiental a la esfera de la gestión pública ha representado un desafío que hasta la fecha ningún país puede considerar superado a plena satisfacción. La eficiencia de la gestión ambiental depende en gran medida de que el sistema administrativo facilite el manejo de los componentes del medio ambiente, de manera que se preserve el delicado equilibrio que se establece entre ellos y que hace posible la existencia y el desarrollo de los procesos vitales y productivos.
Instrumentos de gestión
Llamamos gestión ambiental al proceso continuo de acciones en el plano técnico, administrativo y político que permiten balancear y optimizar la protección ambiental, el uso de los recursos naturales y el desarrollo económico.
La gestión ambiental puede realizarse tanto a nivel de una sola organización, como una empresa, a nivel nacional e internacional. La gestión ambiental más importante es la que realizan los Estados, por su influencia determinante y rectora en los modelos de desarrollo.
La gestión ambiental del Estado se sirve de instrumentos reguladores como las leyes, normas, reglamentos, patrones de calidad o licencias; y también de instrumentos económicos que pueden ser tributarios —como los impuestos ambientales o incentivos fiscales— o no tributarios, como seguros de responsabilidad y licencias comercializables.
La gestión ambiental puede realizarse tanto a nivel de una sola organización, como una empresa, a nivel nacional e internacional. La gestión ambiental más importante es la que realizan los Estados, por su influencia determinante y rectora en los modelos de desarrollo.
La gestión ambiental del Estado se sirve de instrumentos reguladores como las leyes, normas, reglamentos, patrones de calidad o licencias; y también de instrumentos económicos que pueden ser tributarios —como los impuestos ambientales o incentivos fiscales— o no tributarios, como seguros de responsabilidad y licencias comercializables.
Gestión ambiental en México
La gestión pública del medio ambiente y los recursos naturales en México tiene su punto de partida en el año de 1917 cuando se adopta una nueva Constitución promotora de cambios que conllevan una profunda reforma política, con implicaciones administrativas.
El nuevo Estado, con un fuerte carácter social, asumiría los nuevos cometidos establecidos en la Constitución, e intervendría prácticamente en todos los aspectos de la vida social y económica, entre ellos en la conservación de los recursos naturales.
Sobre la base de que el dominio de las tierras y las aguas corresponde originariamente a la nación, la nueva Constitución estableció que ésta podía en todo tiempo imponer a la propiedad privada las modalidades que dictara el interés público y, asimismo, regular en beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, entre otras cosas para cuidar su conservación.
La nueva Constitución ordenó que se adoptaran todas las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los consiguientes daños en perjuicio de la sociedad. Así, incorporó la idea de la conservación de los recursos naturales como una de las políticas del Estado mexicano, que se comenzó a expresar institucionalmente en la década de los años veinte mediante nuevas leyes y estructuras político-administrativas.
En la etapa inicial, hasta principios de la década de 1970, se desarrolló en México una política ambiental implícita dentro del manejo productivo de los recursos naturales, que los separaba en función de sus respectivos referentes económicos y sociales. La gestión forestal se orientó la explotación de los bosques y selvas y dedicó una incipiente atención a la vida silvestre terrestre. En la gestión pesquera se dieron algunos intentos de aplicar estudios biológicos a la definición de los aprovechamientos. La gestión del agua estuvo marcada por la construcción de grandes obras de infraestructura y el establecimiento de una administración orientada sobre todo hacia la utilización agrícola del recurso.
En la década de los años setenta irrumpió en la conciencia colectiva el tema de la contaminación y su impacto sobre la salud, en torno al cual se desarrollaría un nuevo paradigma para la gestión ambiental basado en los principios y las preocupaciones de salubridad general y salud pública. Este nuevo paradigma coexistió con el antiguo enfoque productivista de los recursos naturales, prácticamente sin interactuar con el mismo. El problema de la contaminación ambiental, incluida la de ciertos recursos naturales (aguas, suelo y aire), se consideró sólo como un asunto de competencia de las autoridades sanitarias. Por otra parte, la conservación de los recursos naturales siguió concibiéndose como un asunto derivado de la gestión productiva de los mismos.
Como expresión legal del nuevo paradigma, en 1971 se expidió la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental. Su principal autoridad de aplicación sería la entonces Secretaría de Salubridad y Asistencia, antecesora de la actual Secretaría de Salud, en la que se creó la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente. La gestión del agua se orientó a un esfuerzo de planeación, con el establecimiento de la Comisión Nacional del Plan Hidráulico (1976), se creó el Departamento de Pesca (1977) que en 1982 se elevó al rango de Secretaría de Estado. También se un nuevo componente de la gestión ambiental: los asentamientos humanos, que quedó a cargo de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (1976), en la que se estableció la Dirección General de Desarrollo Ecológico de los Asentamientos Humanos.
En el periodo 1983-1994 la gestión ambiental en México empezó a avanzar hacia su integralidad. Se promulgó la Ley Federal para la Protección al Ambiente (1982). El paradigma ambiental enfocado en los problemas de salubridad evolucionó hacia una gestión centrada sobre todo en los problemas urbanos de contaminación y hacia algunos aspectos limitados de la gestión de ecosistemas. En esta fase destaca la creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), que pasó a tener atribuciones para formular y conducir la política de saneamiento ambiental, para intervenir en materia de flora y fauna terrestres, así como en ciertos aspectos forestales y para proteger los ecosistemas naturales.
En 1987 se introdujeron modificaciones a la Constitución Política que incorporaron como un deber del Estado la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, permitiendo la posterior expedición de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, LGEEPA (1988) que buscó la protección del medio ambiente en su conjunto y de los recursos naturales, sin perjuicio de la regulación de la prevención y control de la contaminación ambiental.
En 1992 se suprimió la SEDUE y se creó la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) que, si bien asumió algunas de las principales atribuciones ambientales que detentaba la Sedue, no recibió en cambio otras que pasaron a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y a la Secretaría de Pesca. En la nueva Secretaría se crearon tanto el Instituto Nacional de Ecología (INE) como la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), mediante los cuales la SEDESOL ejercería sus atribuciones ambientales. En el mismo año de 1992 se expidieron la Ley Forestal, la Ley de Aguas Nacionales y la Ley de Pesca, que confirmaron y ampliaron las atribuciones de las dependencias federales encargadas de estos temas, y también se creo la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio), que se dedica a promover el conocimiento y el uso sustentable de la biodiversidad del país.
A fines de 1994, por primera vez elevó al rango de Secretaría de Estado a la instancia responsable de la gestión ambiental federal con la creación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), encargada de coordinar la administración y fomentar el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la protección al medio ambiente. La creación de la nueva Secretaría supuso una profunda reestructuración en la asignación de las atribuciones ambientales. En 1996 se modificó en profundidad la LGEEPA: se reformaron 161 de los 194 artículos originales de esta Ley, se aprobaron 60 adiciones y se derogaron 20 artículos de la misma.
En 2001 se reestructuró la dependencia que pasó a ser la actual Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).
El nuevo Estado, con un fuerte carácter social, asumiría los nuevos cometidos establecidos en la Constitución, e intervendría prácticamente en todos los aspectos de la vida social y económica, entre ellos en la conservación de los recursos naturales.
Sobre la base de que el dominio de las tierras y las aguas corresponde originariamente a la nación, la nueva Constitución estableció que ésta podía en todo tiempo imponer a la propiedad privada las modalidades que dictara el interés público y, asimismo, regular en beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, entre otras cosas para cuidar su conservación.
La nueva Constitución ordenó que se adoptaran todas las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los consiguientes daños en perjuicio de la sociedad. Así, incorporó la idea de la conservación de los recursos naturales como una de las políticas del Estado mexicano, que se comenzó a expresar institucionalmente en la década de los años veinte mediante nuevas leyes y estructuras político-administrativas.
En la etapa inicial, hasta principios de la década de 1970, se desarrolló en México una política ambiental implícita dentro del manejo productivo de los recursos naturales, que los separaba en función de sus respectivos referentes económicos y sociales. La gestión forestal se orientó la explotación de los bosques y selvas y dedicó una incipiente atención a la vida silvestre terrestre. En la gestión pesquera se dieron algunos intentos de aplicar estudios biológicos a la definición de los aprovechamientos. La gestión del agua estuvo marcada por la construcción de grandes obras de infraestructura y el establecimiento de una administración orientada sobre todo hacia la utilización agrícola del recurso.
En la década de los años setenta irrumpió en la conciencia colectiva el tema de la contaminación y su impacto sobre la salud, en torno al cual se desarrollaría un nuevo paradigma para la gestión ambiental basado en los principios y las preocupaciones de salubridad general y salud pública. Este nuevo paradigma coexistió con el antiguo enfoque productivista de los recursos naturales, prácticamente sin interactuar con el mismo. El problema de la contaminación ambiental, incluida la de ciertos recursos naturales (aguas, suelo y aire), se consideró sólo como un asunto de competencia de las autoridades sanitarias. Por otra parte, la conservación de los recursos naturales siguió concibiéndose como un asunto derivado de la gestión productiva de los mismos.
Como expresión legal del nuevo paradigma, en 1971 se expidió la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental. Su principal autoridad de aplicación sería la entonces Secretaría de Salubridad y Asistencia, antecesora de la actual Secretaría de Salud, en la que se creó la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente. La gestión del agua se orientó a un esfuerzo de planeación, con el establecimiento de la Comisión Nacional del Plan Hidráulico (1976), se creó el Departamento de Pesca (1977) que en 1982 se elevó al rango de Secretaría de Estado. También se un nuevo componente de la gestión ambiental: los asentamientos humanos, que quedó a cargo de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (1976), en la que se estableció la Dirección General de Desarrollo Ecológico de los Asentamientos Humanos.
En el periodo 1983-1994 la gestión ambiental en México empezó a avanzar hacia su integralidad. Se promulgó la Ley Federal para la Protección al Ambiente (1982). El paradigma ambiental enfocado en los problemas de salubridad evolucionó hacia una gestión centrada sobre todo en los problemas urbanos de contaminación y hacia algunos aspectos limitados de la gestión de ecosistemas. En esta fase destaca la creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), que pasó a tener atribuciones para formular y conducir la política de saneamiento ambiental, para intervenir en materia de flora y fauna terrestres, así como en ciertos aspectos forestales y para proteger los ecosistemas naturales.
En 1987 se introdujeron modificaciones a la Constitución Política que incorporaron como un deber del Estado la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, permitiendo la posterior expedición de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, LGEEPA (1988) que buscó la protección del medio ambiente en su conjunto y de los recursos naturales, sin perjuicio de la regulación de la prevención y control de la contaminación ambiental.
En 1992 se suprimió la SEDUE y se creó la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) que, si bien asumió algunas de las principales atribuciones ambientales que detentaba la Sedue, no recibió en cambio otras que pasaron a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y a la Secretaría de Pesca. En la nueva Secretaría se crearon tanto el Instituto Nacional de Ecología (INE) como la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), mediante los cuales la SEDESOL ejercería sus atribuciones ambientales. En el mismo año de 1992 se expidieron la Ley Forestal, la Ley de Aguas Nacionales y la Ley de Pesca, que confirmaron y ampliaron las atribuciones de las dependencias federales encargadas de estos temas, y también se creo la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio), que se dedica a promover el conocimiento y el uso sustentable de la biodiversidad del país.
A fines de 1994, por primera vez elevó al rango de Secretaría de Estado a la instancia responsable de la gestión ambiental federal con la creación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), encargada de coordinar la administración y fomentar el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la protección al medio ambiente. La creación de la nueva Secretaría supuso una profunda reestructuración en la asignación de las atribuciones ambientales. En 1996 se modificó en profundidad la LGEEPA: se reformaron 161 de los 194 artículos originales de esta Ley, se aprobaron 60 adiciones y se derogaron 20 artículos de la misma.
En 2001 se reestructuró la dependencia que pasó a ser la actual Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).
